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環保中介麵臨大洗牌:專家建議取消環評、監測和服務機構資質 保留人員資質 每人注冊兩個類別

2017-07-27 08:13

日前,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文撰文指出,預計在未來的兩到三年內,環境保護中介技術服務行業在競爭中因為服務質量和服務能力兩個方麵的挑戰,將麵臨大洗牌


常紀文建議,取消環境影響評價、環境監測和環境服務機構的資質,改為對企業實行業務條件製和業績管理製。符合一定條件的技術服務機構,就可以開業運行。


常紀文強調,在中介技術服務機構的從業人員管理方麵,無論中介技術服務機構的環評資質是否取消,人員的環評從業資質應當保留如果不能保留人員資質,可對人員實行從業條件製度。


常紀文建議,關於個人環評資質的範圍,建議每人可以注冊兩個業務熟悉的類別繼續實施禁止環評工程師資格證書掛靠製度。


原文如下:


來源:中國經濟時報  國研視點  常紀文


原標題:環保中介技術服務機構信用管理亟待加強


  建議國家製定改革文件和配套的管理辦法,讓企業依靠中介技術服務機構而不是環境保護監管部門去把關市場準入的環境保護條件,讓企業聘請中介技術服務機構而不是環境保護監管部門去排查環境風險,聘請中介技術服務機構提出環境汙染預防和治理措施。


  環境保護中介技術服務機構信用管理製度的建設現狀


  2016年《“十三五”環境影響評價改革實施方案》提出,要營造公平公開的環評技術服務市場,規範環評市場秩序,推進環評技術服務市場化進程,健全統一開放的環評市場,強化環評機構和人員管理,加強誠信體係建設;優化技術導則體係,加強技術評估隊伍建設,發揮技術評估重要作用。


  目前,環境保護中介服務機構正在發揮越來越大的專業技術作用,如浙江省的一些縣級環保部門針對一些相對複雜的項目環境影響評價,均采取專家谘詢或者委托第三方技術評估的方式;一些地方在核發排汙許可證前,委托中介技術服務機構對企業“三同時”落實情況進行複核,出具第三方監理報告,對未落實環評、未兌現自己承諾、未落實“三同時”的單位不予核發排汙許可證。甘肅省張掖市對於企業在編製環境影響評價文件或者建設中、運行後的環境監測,由企業自行監測,或者由企業與社會化的監測機構協商,委托第三方監測。


  環境影響評價機構和環境監測機構的專業化深度介入,有利於減少環境監管機構的工作任務,使監管回歸本位。為了讓中介技術服務機構發揮作用,目前,各省、市、自治區環境保護部門都在針對環境保護中介技術服務機構開展改革,通過信用管理製度建設促進行業運行的規範化。如江蘇省南京市一些園區的管委會就購買第三方公司的環境監測服務。為了保障環境監測數據的真實性,要求監測機構保存監測時的原始材料、數據和視頻資料備查,並對監測機構和環評機構開展信用評估,定期公開這些機構的信用等級,供市場參考。張掖市環境保護局製定了《環境影響評價機構考核管理辦法》《社會環境監測機構環境監測質量管理製度》等改革文件。青海省環境保護廳製定了《青海省社會環境監測機構管理辦法》,江蘇省環境保護廳出台了《關於環評機構信用管理體係的意見》。湖北省全部放開環評市場,外省的環評機構,隻要登記就可以進入湖北省市場。浙江省放開了環評、環境監理中介市場,服務價格市場化。為了整體提升技術服務市場的服務質量,浙江省環境保護廳出台了《環評機構監管辦法》《環評機構信用等級管理辦法》《環評機構考核實施細則》等規範性文件,成立了省環評監理行業協會,2016年有6家環評機構被通報。浙江省2017年6月發布《浙江省排汙許可證管理實施方案(征求意見稿)》,擬允許委托第三方機構對排汙許可證進行審核,擴大了中介技術服務機構的服務業務範圍。


  總的來看,通過信用管理製度建設,環境保護中介技術服務機構在質量中求生存、在服務中求發展的局麵正在形成。預計在未來的兩到三年內,環境保護中介技術服務行業在競爭中因為服務質量和服務能力兩個方麵的挑戰,將麵臨大洗牌。


  環境保護中介技術服務機構的信用管理問題


  目前,環境保護中介技術服務市場不發達,中介技術服務機構的發展水平參差不齊,管理問題突出,環境保護中介技術服務機構要想全麵替代環境保護部門對企業的專業技術服務和把關功能,可能還需要一段時間。從各地的實踐來看,環境保護中介技術服務機構的信用管理,主要存在如下問題。


  一是全國層麵缺乏統一的環境保護中介技術服務機構的管理立法,中介技術服務機構的法律地位、申請設立條件、申請設立程序、業務範圍、業務的法律效力、機構運行、人員管理、質量保證、機構與人員考核、機構與人員信用評定、機構與人員獎懲等,缺乏係統的規定,不利於環境保護中介技術服務的製度化、規範化和程序化。有的地方規定,中介技術服務機構目前可以開展環境監理工作,而在一些地方,則缺乏相應的規定。


  二是一些地方反映,由於環評市場不發達,大量的環評文件由外地的環評機構來編寫,而這些機構的常駐工程師少,也不了解當地情況,導致環境影響評價文件編製質量參差不齊,給審批帶來一定困難。各地都普遍反映,個人的環評資質目前分為13個類別,每人隻能注冊一個類別,範圍狹窄,不利於鄰接領域業務的開展。


  三是一些地方反映,目前環境監測機構隻有質監部門的實驗室質量認證,數量太多,市場競爭激烈。如果環評機構的資質將來取消,如何對這些機構實行市場準入,實行獎懲是一個難題。因此,各地呼籲環保部加強信用管理、黑名單製度等強有力的手段。此外,今後一段時間,區域規劃環評的市場會擴大,建設項目環評的市場會縮小,一些小散的環評機構可能在洗牌中被淘汰,如何指導一些機構發展轉型,也是一個值得關注的問題


  四是環評報告、環境監測報告、環境監理的質量難以保證。一些地方的環境保護部門提出,目前中小環評機構造假仍然較多,誰給錢幹活就給誰說話,環評文件質量存在或多或少的問題。放管服改革之後,如何保證環評材料的質量是一個大問題。有的地方指出,第三方監測機構普遍工作經驗不足,內部普遍無嚴格的質量考核體係,監測報告可信度不高。有的地方指出,中介技術服務機構難以勝任竣工驗收監測的技術支撐工作。


  加強環境保護中介技術服務機構信用管理工作的建議


  在現代市場經濟條件下,企業對自己的行為承擔最終的環境保護責任。企業自己履行環境保護義務或者提供接受市場化的環境保護技術服務來履行自己的環境保護義務,已經成為各市場經濟國家的通例。為此,開展環境保護審批監管放管服工作時,把一些不應由政府管理的事情交給市場中介組織,發揮中介技術服務機構、保險機構、信貸機構等在環境保護治理體係中的作用。在促進環境保護技術服務市場化的同時,應當發揮中介技術服務機構對企業的專業服務和對環境保護部門在環評審批、“三同時”驗收監測、許可證發放等方麵的專業輔助作用,加強其規範化管理。


  建議國家製定改革文件和配套的管理辦法,讓企業依靠中介技術服務機構而不是環境保護監管部門去把關市場準入的環境保護條件,讓企業聘請中介技術服務機構而不是環境保護監管部門去排查環境風險,聘請中介技術服務機構提出環境汙染預防和治理措施。


  在健全立法方麵,首先,建議環境保護部製定《環境保護社會化技術服務機構運營考核辦法》和《全國環評機構和環評工程師誠信管理辦法》,對環境影響評價機構和環境監測機構實行信用評估。建立技術服務機構和建設單位連帶的信用管理製度,凡是環評弄虛作假的,凡是環境監測作假的,凡是環境保護承諾弄虛作假的,在全國範圍內實行嚴厲的連帶懲戒。強化質量監管,對環評文件質量低劣的,實行環評機構和人員雙重責任追究。其次,建議環境保護部製定《環境保護第三方監理管理辦法》,明確環境監理的概念、內容、程序和法律效果。編製影響報告書的建設單位應當組織開展環境監理,不能自行組織環境監理的,委托第三方中介技術服務機構開展環境監理;各省、市環境保護部門應當對第三方環境監理單位實施信用管理;環境保護部門在建設項目“三同時”驗收時,應當盡可能到現場開展監督性監測。再次,建議取消環境影響評價、環境監測和環境服務機構的資質,改為對企業實行業務條件製和業績管理製。符合一定條件的技術服務機構,就可以開業運行。


  在環評機構管理方麵,中介技術服務機構要按照國家規定的資質等級、評價範圍、環評技術規範要求開展環評工作,並對環評結論、監測結論和谘詢結論終身負責。嚴格落實承諾時限要求和環評文件的項目負責人製度,為建設項目投資主體提供規範、全麵的環評谘詢服務,切實提高服務效率與服務質量;依法開展環境監理工作和環境谘詢服務等。要把環境保護納入建築等行業職業師的工作中,實現“一崗雙責”。基於中介技術服務機構的信用對於保證環境安全和防控企業的生產經營風險至關重要,各省、市、自治區應統一製定環境影響評價、環境監測、環境谘詢服務等中介技術服務機構的管理和考核辦法,從服務質量、文件質量、從業人員管理、機構日常監管及機構獎懲情況等方麵認真開展信用管理工作,及時將考核結果向社會公開。對中介技術服務機構,按照曆史業績、服務質量和企業信用,實行分級分類管理;對於技術服務出現重大失誤、錯誤的中介技術服務機構,環境保護部門不僅要追究其行政責任,接受技術服務的企業還要追究其損失賠償等民事責任。鼓勵知名度高、技術能力強、業績好、信譽高的社會化環境影響評價、環境監測和環境谘詢服務機構在中西部特別是西部地區設立分支機構或者辦事機構,配強技術人員,整體提升環評文件、環境監測、環境服務的質量和水平。鼓勵環境影響評價單位加強區域環境影響評價的能力。


  在中介技術服務機構的從業人員管理方麵,無論中介技術服務機構的環評資質是否取消,人員的環評從業資質應當保留。如果不能保留人員資質,可對人員實行從業條件製度。關於個人環評資質的範圍,建議每人可以注冊兩個業務熟悉的類別;繼續實施禁止環評工程師資格證書掛靠製度。環評機構對環評業務人員進行業務考核,質量監督和環境保護部門依據各自的職責,加強對環評人員的業務抽查,並進行信用管理。存在問題的,必須限期改正,並追究相關責任人的責任。


  在金融、保險機構參與企業環境管理方麵,試點推行一些領域的環境汙染責任強製保險。在試點領域之外,鼓勵企業自願參與環境汙染責任強製保險。鼓勵銀行加強對企業的環境信用考核及基於環境信用的有差別的信貸製度,鼓勵保險機構加強對企業的環境信用考核及基於環境信用的有差別的保險製度。鼓勵金融機構和保險機構成立專門的環境技術評估、風險評估機構,或者聘請專門的機構,加強對服務對象的環境管理和風險排查。


  (作者係國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長)


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